Die EU möchte bis zum Jahr 2050 eine weitgehende Dekarbonisierung des Elektrizitäts- und des Verkehrssektors erreichen. Für die Stromversorgung sieht das Erneuerbare Energien-Gesetz (EEG) vor, dass 80 Prozent des Strombedarfs durch nachhaltige Energieerzeugung gedeckt wird. Halten Sie dies technisch und wirtschaftlich für realistisch?

Dr. Moritz Meister: Ja, eine solche Dekarbonisierung des Elektrizitäts- und Verkehrssektors ist technisch sogar bereits deutlich vor dem Jahr 2050 umsetzbar. Die erforderlichen Technologien sind im Grunde schon heute verfügbar. Sie werden jedoch noch nicht alle in ausreichend großen Mengen produziert.

So lassen sich beispielsweise in Bezug auf Elektrizitätsspeicher die möglichen Skaleneffekte erst erahnen, während bei PV-Anlagen und zuletzt auch bei der Windenergie auf See sehr kompetitive Preisentwicklungen zu beobachten waren. Die Impulse für solche technischen Innovationen und Skaleneffekte werde heute – anders als zu Beginn der Industrialisierung – nicht in erster Linie durch die Privatwirtschaft gesetzt. Vielmehr kommt es heute vor allem auf eine konsistente und innovationsfördernde Ausgestaltung des regulatorischen Rahmens an. Da eine allgemeine Bepreisung von externen Effekten bisher nicht gelungen ist (wie z.B. bzgl. der Kosten der Beeinflussung des Klimasystems durch CO2-Ausstoß) geben konkrete staatliche Regelungen die Impulse zu Innovation und Kostensenkung. In Anbetracht des Fortschritts in Bezug auf innovationsfördernde Regulierung in Deutschland und Europa, bin ich zuversichtlich, dass eine weitgehende Dekarbonisierung bis 2050 gelingt.

Sie sprechen von innovationsfördernder Regulierung. Berücksichtigt Ihre Einschätzung den Verkehrssektor einschließlich aller Fahrzeuge mit Verbrennungsmotoren?

Dr. Moritz Meister: Ja, meine Einschätzung bezieht sich auch auf den Verkehrssektor. Elektrofahrzeuge haben viele Vorteile, die über ihre Klimafreundlichkeit hinausgehen. Sie sind Teil einer Lösung der Feinstaubproblematik in Großstädten und auch geeignet, die Belastungen durch Verkehrslärm deutlich zu senken. Darüber hinaus bieten sie Fahrfreude durch gute Beschleunigungswerte und Rekuperation im Stadtverkehr. Daher werden sich die internationalen Märkte für Fahrzeuge, schneller als von vielen erwartet, klar in diese Richtung entwickeln. Die schon für nächstes Jahr in China geplante Quote für Elektroautos setzt die deutsche Autoindustrie dabei unter noch stärkeren Zugzwang als die jüngst in Betrieb genommene Gigafactory des amerikanischen Herstellers Tesla.

In den politischen Diskussionen trifft man zunehmend auf Forderungen, schon ab 2030 nur Neufahrzeuge mit Elektromotor zuzulassen. Dadurch würde der Strombedarf immens steigen.

Dr. Moritz Meister: Selbstverständlich ist eine sektorenübergreifende Dekarbonisierung eine immense Herausforderungen. Geschieht diese im Wege einer Elektrifizierung des Verkehrs, wie auch der Wärmeerzeugung, so steigt dadurch der Strombedarf. In Anbetracht der vielen Fortschritte und Lernerfahrungen, die weltweit mit innovationsfördernder Regulierung gemacht wurden, bin ich dennoch optimistisch, dass die Dekarbonisierung gerade auch durch die Nutzung internationaler Synergien gelingen wird. Wie gerade am Beispiel der Windenergie auf See beobachtet werden kann, ist der technologische Fortschritt ab einem bestimmten Punkt der Skalierung und Etablierung der jeweiligen Technologie zu sehr günstigen Konditionen erhältlich. Gelingt es solche Impulse auch in die Zeitpläne des Netzausbaus und im Sachbereich der Systemdienstleistungen aufzunehmen, so erscheinen die Dekarbonisierungsziele als ohne weiteres erreichbar.

Das bedeutet konkret? Ihre Vision für 2050: Ist die Dekarbonisierung bis dahin komplett vollzogen? Fahren wir dann alle nur noch E-Autos?

Dr. Moritz Meister: Wie gesagt, ich bin optimistisch, dass die weitgehende Dekarbonisierung bis 2050 gelingen kann. Ob dafür eine restlose Elektrifizierung des Verkehrssektors im Sinne eines Einsatzes von Batterietechnologie erfolgen muss, kann ich nicht beantworten. In jedem Fall werden, ab einem bestimmten Grad des durch Regulierung und Skalierung angeregten Ausbaus neuer Fahrzeugtechnologien, die Kosten für das Aufrechterhalten der veralteten Infrastruktur (Benzin- und Diesel-Tankstellen sowie Werkstätten) pro verbliebenem Verbrennungsmotor sehr hoch werden. Die neuen Fahrzeugtechnologien sollten sich ab diesem Zeitpunkt daher allein schon aus Kostengründen durchsetzen. Wenn jedoch der eine oder andere Liebhaber von Verbrennungsmotoren seinen Oldtimer, trotz der hohen Kosten, weiter ausfahren möchte, so kann ihm dies meiner Meinung nach auch im Jahr 2050 noch erlaubt bleiben. Die Kosten für den Einsatz der alten Technik sollte er dann aber selbst tragen müssen.

Sie betrachten in Ihrem Werk die Energiewende als eine Transformation des Energiesystems. Der rechtliche Rahmen hierfür besteht für konventionelle Energien aus dem EnWG. Für die Erneuerbaren Energien gilt das EEG. Beide Gesetze verweisen aufeinander. Sehen die darin generell einen schlüssigen Rechtsrahmen?

Dr. Moritz Meister: Während anfangs EEG und EnWG weitgehend isoliert nebeneinander standen, gibt es heute in der Tat vielfältige Verweise und funktionale Ergänzungen der beiden Gesetze zueinander. Mit einem zunehmenden Anteil erneuerbarer Energien wuchs jedoch auch deren Bedeutung für die Energiewirtschaft als Ganzes als Reaktion darauf, auch ihre Bedeutung im Rahmen des Energiewirtschaftsgesetzes – EnWG.

Perspektivisch wäre es daher in der Tat denkbar und mit Blick auf die Komplexität sogar wünschenswert beide Gesetze zu vereinen. Entscheidend wird wohl sein, welche Rolle die über das EEG vermittelten Zahlungsansprüche im künftigen Marktdesign spielen. Die Marktprämie und die Ausschreibungsmodelle des EEG könnten in Zukunft aufgrund von Veränderungen, an den aktuell durch konventionelle Überkapazitäten geprägten, Elektrizitätsmärkten obsolet werden. Dann erscheint langfristig sogar ein Wegfall des EEGs denkbar. Es würde allein ein noch zu modernisierendes EnWG verbleiben.

Ein ganz wichtiger Faktor bei dem oben angesprochenen Transformationsprozess ist die Versorgungssicherheit, die ja schon das BVerfG als ein Gemeinschaftsgut höchsten Ranges angesehen hat. Welche Aspekte kennzeichnen diesen Begriff?

Dr. Moritz Meister: Es lassen sich grundsätzlich drei Teile des Begriffs der Versorgungssicherheit unterscheiden: (1) Versorgungssicherheit im Sinne einer Ungefährlichkeit der Erzeugungs-, Transport- und Verteilungsanlagen für Menschen und Sachen. (2) Versorgungssicherheit im Sinne einer Deckung der kurzfristigen Bedarfe zu jeder Zeit, d.h. ohne Versorgungsunterbrechungen und (3) Versorgungssicherheit im Sinne einer allgemeinen Energievorsorge, nach der die langfristige die Energieversorgung dauerhaft ausreichend gesichert ist. Ich habe mich nur mit dem zweiten Teil, d.h. der Deckung der kurzfristigen Bedarfe beschäftigt. Dieser wird auch als Versorgungssicherheit im engeren Sinne bezeichnet.

Für die Versorgungssicherheit sind zum Großteil die Übertragungs- und Verteilnetzbetreiber verantwortlich. Welche Rolle spielen dabei die Systemdienstleistungen?

Dr. Moritz Meister: Die Systemdienstleistungen stellen als essentialia technica einer wettbewerblichen Energiewirtschaft sicher, dass ein Handel mit Energy-Only-Produkten überhaupt möglich ist.

So kann beispielsweise eine Megawattstunde Elektrizität nur deswegen als ein Standardprodukt gehandelt werden, weil die Übertragungsnetzbetreiber mit zuvor erworbenen Flexibilitäten in Erzeugungsanlagen Dritter eine Art technische Versicherung für Abweichungen der prognostizierten Erzeugung und des Verbrauchs bereitstellen. Doch diese sogenannte Frequenzhaltung ist nur eine der Systemdienstleistungen. Hinzu kommen noch die Spannungshaltung, die System- und Betriebsführung einschließlich der Einspeisemanagement- und Redispatch-Maßnahmen sowie der Versorgungswiederaufbau nach Ausfällen des Elektrizitätssystems.

Netzbetreiber müssen zur Erbringung ihrer Systemdienstleistungen regelmäßig auf die Energieproduktion Dritter zugreifen. Können Sie kurz den Rechtsrahmen hierfür skizzieren?

Dr. Moritz Meister: Der aktuelle Rechtsrahmen sieht in der Tat vor, dass Netzbetreiber auf die Erzeugungsanlagen Dritter zugreifen. Dies ist logische Folge der Entflechtungsvorgaben und geschieht in erster Linie auf Grundlage freiwillig abgeschlossener Verträge zwischen Netz- und Anlagenbetreiber. Ergänzend ist vorgesehen, dass die Netzbetreiber sogar gegen den Willen von Anlagenbetreibern auf deren Erzeugungsanlagen zugreifen dürfen. Solche unfreiwilligen Instrumente sind jedoch nur für seltene Notfälle geschaffen worden.

In Ihrem Werk kommen Sie zu dem Ergebnis, dass die ökonomische Liberalisierung zusammen mit der ökologischen Transformation mehr staatliche Regelwerke hervorgebracht hat. Ist das nicht paradox?

Dr. Moritz Meister: Eigentlich nicht. Denn beide Entwicklungen wurden ja nicht von Akteuren der Privatwirtschaft angestoßen, sondern dienen der Umsetzung staatlicher Gemeinwohlsicherung.

Mit der ökonomischen Liberalisierung wurde das Problem des Marktversagens und möglicher Monopolrenten im Bereich der Netzwirtschaften adressiert. Die ökologische Systemtransformation erfolgt, um statt den fossilen Energieträgern, erneuerbare Energieträger zu nutzen. Interessant ist jedoch, dass beide Entwicklungen die staatlichen Regelsetzer zwangen, sich mit den technischen Notwendigkeiten der Energiewirtschaft auseinanderzusetzen, um die dort verborgenen Interessenkonflikte zu identifizieren und aufzulösen.

Gleichzeitig, so Ihre These weiter, würden Anlagenbetreiber gegenwärtig zunehmend unentgeltlich zur Erbringung von Systemdienstleistungen beitragen. Ist es nicht Sache des Marktes, zu steuern, wer gegenüber wem welche Leistungen zu welchen Konditionen erbringt?

Dr. Moritz Meister: Wenn die Betreiber von Erzeugungsanlagen- und Speichern dazu gezwungen werden, ohne ein Entgelt zur Erbringung von Systemdienstleistungen beizutragen, so ist dies vor allem aus zwei Gründen problematisch:

Zunächst ist die Liberalisierung der Energiewirtschaft durchgeführt worden, um trotz der bestehenden natürlichen Monopole der Netzbetreiber, wettbewerbliche Strukturen in die Energiewirtschaft einzuführen. Dieses in § 1 Absatz 2 EnWG reflektierte Ziel droht aus dem Blick zu geraten. Darüber hinaus verhindert der Einsatz von unentgeltlichen Instrumenten, dass eine effiziente Allokation der verfügbaren Ressourcen erfolgt. Denn anstatt abzubilden wie teuer der Einsatz eines Kraftwerks tatsächlich ist, kommt es beim Einsatz solcher Instrumente zur Externalisierung von Kosten. Eine Auswahl des tatsächlich günstigsten Kraftwerks ist dann nicht möglich.

Da die aktuelle Regelungsstruktur jedoch sehr klare Vorgaben bezüglich der Bepreisung und Vergütung der energiewirtschaftlichen Akteure macht, ist ein bloßer Verweis auf „den Markt” nicht ausreichend. Vielmehr ist es an Gesetz- und Verordnungsgeber im Rahmen ihrer Regulatory Choice marktorientierte Instrumente zu wählen und so ein Umfeld zur adäquaten Bepreisung der erbrachten Dienstleistungen zu schaffen.

Auch staatliche Regelungen müssen sich rechtsstaatlich legitimieren. Wo sehen Sie die gravierendsten Legitimationsprobleme und Eingriffe in die Rechte der Beteiligten?

Dr. Moritz Meister: Aktuell besteht das gravierendste Legitimationsproblem in der Missachtung der Grenzen gesetzlicher Ermächtigungsgrundlagen. Das prominenteste Beispiel sind die Redispatch-Festlegungen der Bundesnetzagentur, die vor allem auch nach Ansicht des OLG Düsseldorf die Grenzen des § 13 Abs. 1a EnWG überschritten, als sie die vom Gesetz geforderte angemessene Vergütung ohne Ersatz von Opportunitätskosten und unter Anknüpfung an den niedrigsten Preis des Vormonats ausgestalteten.

Die sich an dieser Stelle vermutlich realisierenden Zielkonflikte in der Aufgabenstellung der Bundesnetzagentur sind jedoch nicht annähernd so gravierend wie die noch bis zum Jahr 2005 bestehenden Legitimationsprobleme aufgrund eines Verstoßes gegen die Wesentlichkeitstheorie. Der damalige Gesetzgeber hatte die Systemdienstleistungen nicht als essentialia technica einer liberalisierten Energiewirtschaft erkannt und trotz der mit Durchleitungsrechten Dritter einhergehenden Koordinations- und Sicherheitsprobleme noch nicht einmal eine Grundstruktur zur Herstellung der Versorgungssicherheit im engeren Sinne geregelt. Die heutigen Herausforderungen sind im Vergleich dazu reine Optimierungsfragen in Bezug auf eine im Grunde schon recht gut funktionierende Regelungsstruktur.

Als alternative Modi, sich den Herausforderungen der Transformation des Energiesystems zu stellen, sprechen Sie sowohl die Vollprivatisierung als auch die Vollverstaatlichung an. Welche Lösungen schlagen Sie vor?

Dr. Moritz Meister: Als geeigneten Modus zur Weiterentwicklung der Regelungsstruktur schlage ich eine integrierende Regulierung vor. Sie vereint die Vorteile privater und staatlicher Regelerstellung und kann so insbesondere zu einer Verringerung der Rechtsunsicherheit gegenüber dem aktuell praktizierten Modus der regulierten Selbstregulierung bringen. Als Beispiel für eine solche integrierende Regulierung dient der auf europäischer Ebene zu beobachtende Prozess zur Erstellung neuer und für ganz Europa verbindlicher Network Codes.

Ihr Ausblick: Welche weiteren Herausforderungen kommen auf die Systemdienstleistungen zu und wie sehen Sie die weitere Entwicklung?

Dr. Moritz Meister: Die künftigen Herausforderungen im Sachbereich der Systemdienstleistungen bestehen in der Kombination aus veränderten technischen Bedarfen einerseits und der Berücksichtigung ihrer ökonomischen Auswirkungen auf das Gesamtsystem andererseits: 

• Dazu gehört zunächst die Einführung einer besonders schnellen Wirkleistungsreserve (Momentanreserve), die geeignet ist die frequenzstabilisierende Trägheit der Schwungmassen konventioneller Großkraftwerke zu ersetzen. Erste Ansätze sind hier im Bereich der schnellabschaltbaren Lasten erkennbar. 
• Auch bedarf es aufgrund der neuen europäischen Network Codes einer grundlegenden Überarbeitung der bestehenden Regelleistungsmärkte. 
• Eine weitere Herausforderung besteht in der Neuordnung der Blindleistungsbeschaffung. Es ist nicht nur zu klären, welche Beiträge durch Netz- und welche durch Erzeugungsanlagen zu erbringen und wie diese zu bepreisen sind. Vielmehr muss darüber hinaus überlegt werden, wie eine Weiterleitung der Blindleistungsbeitrage aus den Verteilnetzen auf die Übertragungsnetzebene technisch und ökonomisch abgewickelt werden kann. All dies gilt es jedoch nicht allein mit den bestehenden Akteuren, sondern unter dem Druck einer noch immer steigenden Akteursvielfalt zu klären. Der Modus einer integrierenden Regulierung erscheint dafür vergleichsweise gut geeignet.

Konzentriertes Wissen für professionelle Rechtsanwender

2017 startet die Energierwende in eine neue Zeitrechnung. Damit verbindet sich juristische, wirtschaftliche und technische Komplexität mit beispielloser Dynamik. Die neuen Berliner Schriften zum Energierecht bieten professionellen Rechtsanwendern jetzt ein konzentriertes Wissensforum. Den Auftakt macht Moritz Meister mit Band 1, SDL und Erneuerbare Energien, der die Systemdienstleistungen (SDL) im Kontext Erneuerbarer Energien juristisch beleuchtet.

(ESV/bp)